池萬隆：规制恶意诉前保全行为 遏制“以封代审”乱象 筑牢法治化营商环境司法屏障

(图片为AI生成、无侵权主观)

摘要：诉前保全是民事诉讼体系中重要的临时性救济制度，肩负着防范财产转移、保障裁判执行、维护当事人合法权益的核心制度功能，是衔接司法救济与权利实现的重要程序纽带。当前，在“以保促调、以保促执”司法理念推进下，诉前保全适用频次大幅提升，但制度运行过程中逐渐出现恶意超额保全、超范围查封冻结、“以封代审”等乱象。部分当事人滥用程序权利，将司法保全异化为商事博弈、胁迫和解的工具，严重侵害市场主体合法经营权益，扰乱市场经济秩序，弱化司法公信力。本文立足诉前保全制度本源价值，系统梳理恶意诉前保全的现实表征，深入剖析“以封代审”乱象的制度成因与实践症结，从审查机制、担保体系、惩戒规则、检察监督、善意执行五个维度，构建全链条规制治理体系，为规范诉前保全司法适用、优化法治化营商环境、护航经济高质量发展提供司法路径参考。

关键词：诉前保全；恶意保全；以封代审；司法规制；营商环境

一、引言

诉前保全制度是《中华人民共和国民事诉讼法》赋予利害关系人的紧急程序性救济权利，其核心立法初衷在于通过临时性司法强制措施，及时制止被申请人处分、转移争议财产的行为，防范生效裁判陷入执行不能困境，切实保障权利人的实体合法权益，兼具权利保障、程序兜底、秩序维护的多重法治价值。近年来，人民法院持续深化司法体制改革，践行“以保促调、以保促执”纠纷化解理念，大幅提升财产保全程序适用效能，有效破解了民事执行难题。据公开司法数据显示，2024年全国法院诉前保全收案量已达95.4万件，保全制度已然成为民事商事司法实践中高频适用的程序工具。

司法实践的普及化推进，也伴随出现了制度功能异化的突出问题。部分市场主体利用诉前保全形式审查的制度漏洞、违法成本偏低、救济渠道不畅等短板，刻意虚增诉讼标的、恶意申请超额保全、精准查封企业核心资产与基本账户，以司法强制措施为手段向相对方施加商事压力，逼迫对方接受不公平和解条件，形成了典型的“以封代审”司法乱象。该行为彻底背离诉前保全的立法初衷，将中立的司法救济程序异化为市场竞争、利益博弈的工具，不仅直接损害被保全企业的正常生产经营秩序，加剧市场主体经营风险，更破坏了司法程序的公正性与权威性，不利于法治化营商环境建设。基于此，本文深入剖析恶意诉前保全与“以封代审”乱象的现实表现、深层症结，探索构建系统化、常态化的规制治理机制，推动诉前保全制度回归法治本源。

二、恶意诉前保全与“以封代审”的现实表征

恶意诉前保全区别于普通保全申请瑕疵，本质是当事人主观上利用司法程序滥用诉讼权利、谋取不正当商事利益的侵权性行为，其核心特征在于申请依据缺乏事实支撑、保全范围远超争议标的、行为目的偏离权利救济，实践中主要呈现为三大典型形态，也是“以封代审”乱象的核心外在表现。

（一）标的额度显著失衡，超额保全问题突出

标的金额失衡是恶意超额保全最直观的特征。部分申请人无视真实商事争议金额，刻意虚增诉讼请求标的数额，以此作为程序依据，申请查封、冻结远超合理争议范围的财产，实现超额保全的不正当目的。在司法实践典型案例中，有发包人在前案裁判文书生效后，无合理事实依据的情况下，虚构5800万元租金损失等大概率无法获得司法支持的诉讼请求，据此向法院申请冻结总包企业8300余万元核心资金。该保全行为恰逢春节前夕，直接导致涉案企业资金链断裂，无法支付农民工工资、施工款项，彻底打乱企业正常经营节奏，造成不可逆的经营损失。此类行为完全脱离权利救济需求，单纯以超额保全施压对手，是程序权利滥用的典型体现。

（二）保全手段极具破坏性，精准冲击企业经营根基

恶意保全行为具备明显的针对性与破坏性，申请人并非随机申请财产保全，而是精准锁定企业基本账户、核心经营账户、生产运营关键资产等核心权益载体。据司法统计数据显示，近七成财产保全案件的标的为银行资产，而企业银行账户是资金流转、生产经营、薪资支付、业务结算的核心枢纽，一旦被冻结，将直接切断企业资金链条，导致企业无法开展正常经营活动，陷入停业、违约、经营危机等多重困境。相较于普通财产查封，银行账户冻结的破坏性更强、影响范围更广，能够快速对企业形成经营压制，进而逼迫被保全企业妥协让步，完全契合“以封代审”的异化逻辑。

（三）主观恶意明确，博弈属性远超救济属性

恶意诉前保全的核心内核在于主观恶意，申请人明知自身诉讼请求缺乏事实与法律依据、大概率无法得到法院裁判支持，仍刻意虚增标的、申请超额保全，其核心目的并非维护合法权益，而是借助司法强制措施形成商事压制，谋取不正当和解利益。实践中甚至出现精准规避司法执行的恶意保全情形，部分当事人刻意在对方当事人执行款到账的关键节点申请诉前保全，通过司法冻结手段阻碍生效判决强制执行，拖延、规避自身法律责任，彻底颠覆了诉前保全的救济功能，凸显出鲜明的商事博弈恶意。

三、诉前保全制度异化与“以封代审”乱象的深层制度症结

恶意诉前保全泛滥、“以封代审”乱象滋生，并非单一主体恶意所致，而是司法审查机制、担保约束体系、权利救济渠道、惩戒规制机制等多重制度短板叠加形成的系统性问题，具体可归结为四大核心根源。

（一）司法审查形式化，实质性审查机制缺失

当前我国诉前保全司法审查以形式审查为核心模式，法院受理保全申请时，重点审核申请人主体资格、担保材料完整性等形式要件，对法定核心要件的实质性审查存在缺位。根据民事诉讼法律规定，诉前保全适用必须满足“情况紧急”“合法权益存在难以弥补的损害”两大核心前提，但司法实践中并未形成细化、可落地的审查标准。多数法院只要申请人提交合规担保材料，即裁定准许保全，未对诉讼请求的事实依据、法律合理性、保全必要性、损益平衡性进行综合研判，形成了“有担保即保全、重形式轻实质”的审查惯性，实质上陷入了“以保代审”的程序误区，为恶意保全滥用提供了制度空间。

（二）担保制度约束弱化，保全滥用成本过低

现行法律规定诉前保全申请人需提供与保全数额相当的担保，其立法目的是通过担保约束防范保全权利滥用、弥补错误保全造成的损失。但在司法实践中，诉讼保全责任险的普及大幅弱化了担保制度的约束功能。当前保险公司保函出具门槛普遍偏低、审查标准宽松，申请人仅需支付少量保费即可获取高额保函，无需提供足额现金或实物担保，保全风险被大幅稀释。担保制度本应是规制恶意保全的核心防线，如今异化为保全申请的“通用工具”，大幅降低了当事人滥用诉前保全的经济成本，无法形成有效制约。

（三）被保全人救济渠道不畅，举证维权门槛过高

《民事诉讼法》明确规定保全错误的，被申请人有权主张损害赔偿，但该权利在司法实践中难以落地。司法裁判中，法院认定“保全错误”严格适用过错责任原则，要求被保全人举证证明申请人存在故意或重大过失，而普通市场主体难以举证对方的主观恶意，举证难度极大。从司法裁判结果来看，被保全人主张错误保全赔偿的胜诉率极低，大量案件出现“实体胜诉、经营受损、无法追责”的困境，形成“赢了官司、输了权益”的司法悖论，事后救济机制形同虚设，难以有效制衡恶意保全行为。

（四）惩戒机制缺位，违法威慑效力不足

当前司法体系对恶意诉前保全行为缺乏系统化、刚性化的惩戒规则，惩戒力度与行为危害程度严重不匹配。即便保全行为最终被认定为错误保全，申请人仅需承担有限的民事赔偿责任，无需承担司法制裁、信用惩戒等不利后果，且赔偿范围仅局限于直接经济损失，无法覆盖企业经营停滞、商誉受损、市场机会流失等间接损失。过低的违法成本、缺失的惩罚性机制，导致恶意保全行为的威慑力严重不足，难以遏制当事人滥用程序权利的冲动，是乱象持续蔓延的重要诱因。

四、规制恶意诉前保全、破解“以封代审”乱象的法治化路径

整治恶意诉前保全乱象、矫正制度功能异化，需立足制度本源，坚持问题导向、系统治理，从审查、担保、追责、监督、执行全链条完善规制体系，构建“事前防范、事中管控、事后惩戒”的全维度治理机制，推动诉前保全制度回归权利救济的法治本源。

（一）构建实质性审查体系，筑牢事前防控防线

建议最高人民法院出台专项司法解释与司法指导意见，彻底扭转形式审查惯性，全面确立诉前保全实质性审查规则。一是细化法定适用要件，明确列举“情况紧急”的具体情形，将抽逃资金、隐匿财产、恶意转移资产、注销主体等具象行为纳入认定标准，杜绝模糊化适用。二是确立综合审查裁量规则，法院作出保全裁定前，必须全面审查诉讼请求的事实依据与胜诉概率、保全措施的必要性与适当性、保全行为对被保全企业经营的影响、双方权益损益平衡等核心要素，杜绝机械适用程序。三是建立恶意保全筛查机制，对明显虚增诉讼标的、诉讼请求无事实与法律支撑、存在商事打压嫌疑的申请，依法直接驳回或精准缩减保全范围，从源头遏制超额保全、恶意保全行为。

（二）优化担保与反担保制度，平衡双方主体权益

重塑担保制度的约束功能，构建差异化、严格化的担保体系，同时畅通被保全人救济渠道。一是实行差异化担保标准，针对保全金额巨大、存在滥用嫌疑、涉企核心资产冻结的案件，提高担保门槛，优先要求现金担保，弱化单一保函的适用效力，强化申请人的风险约束。二是压实保险公司审慎审查义务，明确诉讼保全责任险出具前，保险公司必须核查申请人诉讼请求的合理性、保全范围的适当性，未尽审查义务导致恶意保全发生的，依法追究保险公司相应法律责任。三是简化反担保解除程序，降低企业反担保门槛与成本，明确企业提供合法有效反担保后，法院应当及时解除账户冻结、资产查封等保全措施，最大限度降低司法保全对企业正常经营的负面影响。

（三）细化恶意保全认定标准，健全惩戒追责体系

完善法律适用规则，强化刚性惩戒，大幅提升恶意保全的违法成本。一是细化“申请有错误”的法定认定标准，将虚增诉讼标的超额保全、明知诉请无依据仍申请保全、恶意拖延执行、精准打压市场主体等行为，明确纳入保全错误的追责范畴，降低被保全人举证难度。二是建立惩罚性赔偿机制，对主观恶意明显、危害后果严重的恶意保全行为，在赔偿被保全人直接经济损失的基础上，增设惩罚性赔偿，实现惩戒与救济并重。三是完善司法惩戒与信用监管机制，将恶意保全行为纳入诉讼诚信档案，对情节严重的，依法适用罚款、拘留等司法制裁措施，常态化纳入失信行为公示体系，形成有效制度威慑。

（四）践行善意文明执行理念，规范保全裁量尺度

严格落实最高人民法院善意文明执行、善意保全司法理念，精准平衡权利保障与营商发展的关系。法院采取诉前保全措施时，坚持最小干预、损益平衡原则，优先选择对企业生产经营影响较小的非核心资产采取保全措施；冻结银行账户的，严格限定冻结金额，不得超范围冻结、不得限制超额资金正常流转使用。全面落实“活封活扣”司法要求，对可动态监管、不影响企业经营的财产，坚决实行“活封”，杜绝“死封”“全封”等一刀切式保全方式。严格落实张军院长提出的“活封活扣”司法理念，将善意文明保全贯穿司法全过程，最大限度减少司法强制措施对市场主体正常经营的干预。

诉前保全制度是司法保障权利、维护公平正义的“法治安全阀”，绝非市场主体开展恶性竞争、谋取不正当利益的“商事工具”。“以封代审”、恶意超额保全等乱象的蔓延，不仅直接侵害各类市场主体的合法财产权益、扰乱公平竞争的市场经济秩序，更消解司法公信力、破坏法治化营商环境。

规范诉前保全司法适用、整治恶意保全乱象，是深化司法为民、优化法治化营商环境、服务经济高质量发展的重要举措。通过构建实质性审查、差异化担保、全维度惩戒、常态化监督、善意化执行的全链条治理体系，能够从根本上遏制诉前保全制度异化乱象，修复制度本源价值。未来，需持续深化司法协同治理，推动司法程序规范与市场秩序优化深度融合，为各类市场主体营造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境，为区域经济社会高质量发展提供坚实有力的司法保障。

作者简介：池萬隆，西安人，九三学社社员，研究生学历中级职称，长期从事非公经济理论研究和智库咨询工作，曾在多家媒体发表理论文章若干。

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